基于“善管”框架的隐性债务监管对策研究
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  ——以PPP导致的隐性债务监管为例

  王君凯 刘晨曦

  (国家行政学院 公共管理教研部,北京 1000899)

  〔摘要〕我国政府近年来推出PPP、政府投资基金、政府购买服务三种社会投融资机制,意图减轻地方政府财政支出压力和举债压力,但由于地方政府投资需求迫切,违背其三者设立原意,都不同程度地沦为地方政府举债工具,形成了大量的隐性地方政府债务。本文以PPP为例构建了分析隐性地方债务监管的“善管”框架,在事前、事中、事后三个阶段,分别运用行政机制、市场机制、社群机制对不规范操作PPP所导致的隐性地方政府债务的监管进行了对策研究,认为事前、事中、事后的监管都应以行政机制为主,辅之以市场机制和社群机制,实现隐性地方政府债务的“善管”。

  〔关键词〕隐性债务,监管,PPP,善管

  〔基金项目〕国家社科基金重点项目“政府部门职能机制整合与积极稳妥实施大部门制研究”(14AZZ009)阶段性成果。

  〔作者简介〕王君凯(1980-),男,山东莱芜人,从事公共管理、协同治理、地方债监管研究;刘晨曦(1988-),女,河北阳原人,从事中国公共行政研究。

  〔中图分类号〕

  〔收稿日期〕2018-04

  一、引言

  为了抵消2008年国际金融危机的导致的经济下滑影响,在扩大政府公共投资和宽松货币信贷等政策引导下,我国推行了四万亿投资的积极财政举措,用于投资铁路、公路、机场等基础设施项目建设,维持经济较快增长。与此同时,我国地方政府债务迎来大规模扩张,2009年地方政府性债务余额增长率达到了61.92%,截至2010年底,全国政府性债务余额达到了10.71万亿元,2014年达到了24万亿元,2010年至2014年的四年间,全国地方性债务余额翻了一倍还多,债务风险快速累积,地方政府债务监管问题凸显(见表1)。

  2015年后,由于各种因素的叠加,PPP、政府投资基金、政府购买服务变异为地方政府融资渠道,导致了大量隐性地方债务。2017年下半年召开的十九大、中央经济工作会议、全国财政工作会议都把防范化解重大风险、守住不发生系统性金融风险的底线作为2018年乃至未来几年中党中央和国务院工作的首要任务,而防风险重点是有效防控地方债务风险。有效防范和化解地方债务风险不能仅仅加强地方政府性债务的监管,还要切实强化PPP、政府投资基金、政府购买服务导致的隐性地方债务的监管。下文以PPP导致的隐性地方债务监管进行分析研究。

基于“善管”框架的隐性债务监管对策研究

  资料来源:国家审计署、财政部、全国人大常委会预算工作委员会调研组

  二、PPP导致的隐性地方债务监管现状

  在基础设施及公共服务领域引入PPP机制,本意是通过协作协同,与社会、市场一起建立风险共担、利益共享的社会投融资机制,减轻地方政府财政支出压力和举债压力,优化社会公共产品和公共服务的供给结构,为社会资金创造市场发展空间。PPP项目主要分为三类,分别为使用者付费、使用者付费与政府补贴相结合、政府付费的混合方式。实践中,在我国真正具备前两种付费条件的,主要集中在水电煤、公共交通等公共事务领域,早在20世纪90年代和本世纪的前10年中已经基本完成民营化改制。剩下的项目,基本就是只能符合政府付费和少量使用者付费兼有政府补贴的情况,大多数是完全政府付费的基建类纯公益性项目。在推出PPP伊始,就存在天然的治理困境:在完全政府付费的模式下,项目支出完全由政府负担,赢得社会资本青睐,但与举债自建相比,财政总支出压力反而会增大,社会总福利不一定会增加,政府失灵;政府补贴不足的模式下,社会资本不会参与,市场会失灵。

  在多方面因素的综合作用下,地方政府从一开始推出PPP,实际采用的就是完全政府付费模式,社会资本不实际参与公益性项目的论证、设计、建设和运营,仅仅向地方政府提供资金,地方政府承诺通过回购股份、支付固定收益等方式承担还本付息责任,从而形成了隐性地方政府债务。依据世界银行专家汉娜提出的用于地方政府债务分析的财政风险矩阵对PPP导致的隐性地方债务分类情况见表2。

基于“善管”框架的隐性债务监管对策研究

  政府和社会资本合作(PPP)是2014年后才开始普遍得到应用,应用初期处于摸索阶段,监管层在这一阶段主要通过政策交流、业务培训、创新引导等多种方式,释放活力,促进各地创新应用,发挥其正面作用,较少采取限制性措施监管。推出后不久,一方面地方政府因为基础设施建设、公共服务和经济发展的需要保持了旺盛的资金需求,一方面对融资平台债务监管处于相对放松状态,导致融资平台公司配合将PPP异化为融资工具。具体来说,除社会付费的PPP项目外,在与社会资本方签订的协议中,承诺相关补贴和政府付费等事项,规避了项目标准约束,将一些明显不适宜采用PPP模式建设和运营的项目进入项目库,突破了财政预算硬约束,违法违规增加了财政负担,增加了隐性政府债务。

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