基于“善管”框架的隐性债务监管对策研究(2)
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  2017年4月国家发展改革委等6部委印发《关于进一步规范地方政府举债融资行为的通知》(财预〔2017〕50号),建议规范政府和社会资本合作(PPP),严禁采取承诺最低收益、保障社会资本方资本金等方式利用PPP、政府投资基金违法违规变相举债,大力推进PPP信息披露和公开,加强对参与主体的事后责任追究;7月28日国务院常务会议要求防范通过政府和社会资本合作变相违法违规增加隐性地方债务的行为;12月23日财政部《关于坚决制止地方政府违法违规举债遏制隐性债务增量情况的报告》中,明确了PPP等方式导致的隐性地方债务的监管思路即有效遏制隐性债务增量、积极稳妥处置隐性债务存量,强化问责和责任追究机制,覆盖事前、事中、事后监管。

  三、PPP导致的隐性地方债务监管“善管”框架

  “善管”是科学行政、依法行政、效能行政“三位一体”的监管,是协同治理理论在我国解决公共事务问题的一个具体应用,宋世明教授提出了“善管”基本框架。美国学者萨缪·鲍尔斯认为物品或服务的提供,其治理机制共有三种,即社群机制、行政机制和市场机制。借鉴“善管”框架及治理机制的分类,考虑到PPP导致的隐性地方债务成因及特点,本文建立了PPP导致的隐性地方债务监管框架,如表3。

  该框架有两个维度,一个是时间维度,分为事前、事中、事后三个阶段,PPP合作协议签署阶段属于事前,协议的执行、整改、规范、完成属于事中,违法违规惩戒属于事后;另一个是机制维度,分为行政机制、市场机制、社群机制,三种机制在事前、事中、事后的配合使用,各自发挥优势和特长,并弥补其它机制缺陷,起到较好的监管效果。

基于“善管”框架的隐性债务监管对策研究

  在事前阶段,地方政府、社会资本方、自律组织围绕建立规范的合作机制、遏制新增政府债务的目标,通过行政许可、标准管理、合规监管、财政预算硬约束等方式,明确PPP合法主体、预算约束、分类监管、流程控制等事项,实现隐性债务的事前“善管”,有效遏制新增隐性债务;在事中阶段,三方围绕规范执行和运作PPP项目、分类化解存量隐性地方政府债务的目标,通过行政禁止、标准管理、合规监管等方式,明确废除承诺函、信息披露、分类规范清理存量隐性债务、危机处置等事项,充分发挥市场机制和社群机制作用,实现隐性债务的事中“善管”,有效化解存量隐性债务;事后三方围绕建立有威慑力的联合惩戒机制的目标,通过行政惩戒、市场惩戒、自律惩戒等方式,明确行政处罚、刑事处罚、黑名单、业务限制等事项,实现事后“善管”。

  四、PPP导致的隐性地方债务监管对策

  (一)PPP导致的隐性地方债务事前监管对策

  1.事前行政监管

  一是政府方参与主体资格限定。在政府和社会资本合作(PPP)运作中,无论对应财政部还是发改委管理的类型,必须坚持各级地方政府作为唯一的PPP合法参与主体,各级地方政府唯一可以授权的代表部门是对应的财政局,在新增PPP项目中全面禁止政府其他所属部门或地方融资平台公司代表政府参与PPP项目,规避由参与主体的混杂导致的各种不规范操作,对应本级人大及上级政府和财政要加强对参与主体合法性的监管。社会资本方只能与政府或其财政部门签署PPP合作协议,与其他主体签订的合作协议无效。中介机构应加强政府方参与主体资格是否合规的确认和披露。

  二是PPP项目分类管理。对于纯政府付费的纯公益性项目,如公立学校、环境治理等不应再纳入PPP范围,地方政府应该主要通过一般预算收入、专项资金或通过发行地方政府一般债券解决建设资金问题。对于使用者付费兼有政府补贴的准公益性项目,通过市场化方式再细分两类,一类是必须通过政府补贴才能吸引社会资本方参与的项目,一类是通过社会资本方股权参与实现的收益增量能覆盖项目成本的项目,对于第一类项目不再纳入PPP范围,地方政府应该主要通过财政预算收入、专项收入或通过发行地方政府债券解决建设资金问题;对于第二类,连同纯使用者付费的项目,如高速公路、电厂等项目可以纳入PPP项目范围管理,项目公司债务是企业债务,不纳入政府债务和预算管理,政府承担项目的监管责任。通过分类管理,符合PPP条件的项目不存在政府补贴和纯政府付费的情况。

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