基于“善管”框架的隐性债务监管对策研究(4)
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  金融行业自律监管机构及行业协会等自律组织要加强金融机构涉PPP业务融资或金融机构对社会资本方涉PPP项目融资的业务标准的制定和合规审查,禁止任何可能增加地方政府债务的条件、条款的设定,建立对金融机构、社会资本方的PPP业务联动专项核查和检查机制,做到现场检查、非现场核查、随机抽查相结合。

  中介机构的行业协会应强化PPP业务指导和培训,建立PPP项目执业标准和报告体系,一方面促进PPP项目的合规发展,另一方面保障和监督中介机构在开展业务过程中保持独立性。

  总之,在事前,以行政机制为主,通过与市场机制、社群机制的综合运用,一方面限定政府方参与主体,一方面进行PPP项目分类管理,再加上财政预算硬约束,能够全面遏制甚至杜绝PPP新增地方隐性债务。

  (二)PPP导致的隐性地方债务事中监管对策

  1.事中行政监管

  一是废除违法违规承诺。按照新《预算法》和政府债务相关管理规定,除省级政府代各级地方政府通过发行地方政府债券举借债务外,地方政府及所属部门再无其他渠道举借债务,也不得以任何方式对外提供任何形式的担保。但在PPP项目执行的过程中,有些地方政府、财政部门违法违规对社会资本方、金融机构出具保证资本金安全、提供最低收益的承诺函,甚至地方人大也出具了相关批准决议。国务院或财政部应及时通过文件明确废除此类文件,严格禁止新增此类承诺。

  二是存量隐性债务的分类规范清理。财政部数据显示,截至2017年10月底,PPP项目已进入开发阶段的项目达6806个,计划投资额10.2万亿元,覆盖全国31个省(自治区、直辖市),涉及市政、交通、环保、教育、文化、养老等19个行业领域,没有经营收入的市政类项目占绝大多数,形成了大量地方政府隐性债务,规范清理势在必行。存量债务的清理应坚持项目原运营主体和模式不变的原则,仅仅在投资资金和债务层面进行规范,仅调整债权债务关系。

  对不真实存在的PPP项目来说,PPP项目只是被政府或融资平台公司用来实现变相举借债务,社会资本方通常是银行等金融机构。资金还未投放的,停止资金投放,不再新增地方政府隐性债务。资金已经投放的,将已经使用的资金所形成的债务纳入政府债务范围,按政府存量债务处置规定处置,未使用的资金清退回金融机构,不构成政府债务。

  真实存在的纯政府付费的PPP项目是纯公益性项目,本身无任何收入,PPP合同无论是由政府及所属部门签署还是由融资平台公司签署,如果项目全部投资已经完成,重新审定社会方投资总额和政府付费总额,对明显高出利润的付费部分将不予确认,将确认后的债务纳入政府债务范围,按政府存量债务处置规定处置;如果项目投资还未全部完成,完成的投资部分进行审计确认纳入政府债务范围,按政府存量债务处置规定处置,未完成的部分纳入政府一般预算,通过未来年度发行地方政府一般债券解决建设资金。

  对真实存在的使用者付费兼有政府补贴的PPP项目,PPP合同由政府及所属部门签署情形下,如果项目全部投资已经完成,重新审定社会方投资总额和政府补贴总额,对明显高出正常情形的付费部分将不予确认,将确认后的债务纳入政府债务范围,按政府存量债务处置规定处置,取消政府补贴;如果项目投资还未全部完成,完成的部分进行审计确认后纳入政府债务范围,按政府存量债务处置规定处置,未完成的部分与政府补贴计划经重新评估后纳入政府一般预算政府性基金预算管理,通过未来年度发行地方政府一般或专项债券解决建设资金;还有一种是PPP合同由融资平台公司签署的情形,此类情况形成的债务算作平台公司自身债务,由融资平台公司承担相关债务,双方可按照市场化方式商定提前偿还或继续履行合同,政府承担出资人责任,支持平台公司做大做强,保障偿债能力,并加强融资平台公司和项目公司监管,因此类项目是准公益性项目,必要时可根据具体情况按政府救济债务规定承担一定的救济责任。

  对真实存在的纯使用者付费的PPP项目,应杜绝一切政府付费和政府补贴,项目彻底与地方债务隔离。地方政府应依法依规强化对项目及项目公司的监管,保证公共产品和服务的提供,满足地方居民正常生活需求。

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