基于“善管”框架的隐性债务监管对策研究(5)
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  三是信息披露。首先,PPP项目批准实施后要真实、准确、完整、持续地向社会披露并及时更新政府方支付信息及形成的相关政府债务信息,覆盖PPP项目全生命周期,接受项目直接参与者和社会公众的监督;其次,综合披露辖区内所有PPP项目的全部政府支付责任和相关政府债务信息,保护投资者权益;再次,及时披露PPP项目及形成的债务规范清理情况,尤其是债权债务关系变动情况,增强社会资本方信心;最后,应在政府财政预算文件、财务报表、统计信息中全面透明地记录和报告PPP项目实施带来的政府债务和赤字,澳大利亚、加拿大、法国等国都详细记载并披露了此类事项。

  四是危机处置。在使用者付费兼有政府补贴的PPP项目中,对于融资平台公司与社会资本方签订PPP合作协议的情形,政府不承担法定偿债责任,政府仅承担出资人责任,但因此类项目是准公益性项目,必要时根据具体情况政府须要给予一定的救济。地方政府救助可以依法依规直接安排财政资金垫资偿还或通过资产抵扣偿还。但地方政府救助中确有困难的,债务人与债权人应当依法按照市场化原则处理,可以平等协商通过债务展期等方式实施债务重组,也可以通过企业破产等方式处置,债务处置确实形成的损失,依法协商实现债权人、债务人共担;同时,地方政府监督债务人加强盈利能力和优化财务管理,统筹安排偿债资金。强化金融机构、中介机构在危机处置中的专业作用,确保依法依规处置危机。

  2.事中市场约束

  一是加强资金管理。PPP项目资金投放前,金融机构应严格按照市场化业务标准和内控流程进行尽职调查并严格把关,首先,不得要求政府方出具保证资本金安全、提供最低收益的承诺函和决议,也不能以政府方出具保证资本金安全、提供最低收益的承诺函和决议作为投放依据;其次,穿透看资金投向,对没有稳定经营性现金流作为还款来源或没有合法合规抵质押物、收费权增信的项目,金融机构应慎重提供融资,仍然要提供融资的,自行承担相应损失;再次,中介机构应发挥在信息披露、项目评价、项目监督等方面的作用,向政府方、社会资本方、金融机构提供客观真实的决策依据;最后,对资金已经投放完毕的项目,要尽快依据社会资本方、金融机构、中介机构工作报告,核定投资总量,并确认政府相关债务。

  二是配合规范清理存量隐性债务。在不真实存在的PPP项目中,PPP合同由融资平台公司签署且资金已经完成投放的情形,因此类债务算作平台公司自身债务,靠市场机制解决,金融机构应加强与融资平台公司谈判沟通,将融资主体从项目公司变为融资平台公司,补充正常融资所需抵质押物后,继续履行合同;不能补充的,双方可依法协商提前偿还或其它处置方式。律师等中介机构充分发挥在协商谈判中的专业咨询作用。

  在纯政府付费、使用者付费兼有政府补贴的PPP项目中,PPP合同由政府及所属部门签署项目的情形,会计师事务所要发挥在审定社会方投资总额中的第三方作用,客观准确地出具已完成投资量的审计报告,为政府方、社会资本方、金融机构提供确认政府债务的依据;PPP合同由融资平台公司签署的情形下形成的债务算作平台公司自身债务,靠市场机制依法解决,社会资本方应加强与融资平台公司谈判沟通,选择继续履行合同的,融资平台公司要多方面拓展资金渠道确保偿债能力;选择不继续履行合同的,双方可依法协商提前偿还或其它处置方式。政府对融资平台公司承担出资人责任,支持平台公司做大做强,保障偿债能力。

  在纯使用者付费的PPP项目中,稳定的经营性现金流能够满足多数金融机构的业务标准和要求,项目公司融资属于自身债务,与政府债务无关,完全按市场化机制运行。

  三是成立投融资担保公司。废除政府承诺函后,一些存量PPP项目,尤其是以融资平台公司为合作方签署协议的项目面临着不符合社会资本方、金融机构业务标准的问题,可能会导致债务违约、债务被要求提前偿还等问题。为有效应对,地方政府可依法成立投融资担保公司,发挥市场化增信机制作用,为原举债行为提供担保,缓解解决存量债务中的时间困境。

  四是市场化危机处置。由融资平台公司与社会资本方签订使用者付费兼有政府补贴的PPP合作协议的项目中,债务人(平台公司)与债权人(社会资本方)应当依法按照市场化原则处理政府隐性债务,不要求提前偿还债务,并尽可能平等协商,通过债务展期等方式实施债务重组,也可以通过企业破产等方式处置,债务处置确实形成的损失,依法协商实现债权人、债务人共担。强化金融机构、中介机构在危机处置中的责任,确保公正处置危机。

  3.事中社群自律监管

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